杨其静：地方政府引导基金与高技术制造业布局 ———基于国有建设用地出让数据的观察
内容提要：21世纪以来，政府引导基金日益成为各级政府进行产业布局并促进高质量发展的重要抓手。本文基于2007—2020年地方土地出让数据，在城市层面考察了地方政府引导基金对高技术制造业布局的影响。实证结果表明：（1）城市政府引导基金的设立显著增加了高技术制造业的土地出让宗数，而且在高技术产业禀赋好、产业集聚程度高，有国家级开发区设立的城市，该效应更加显著；（2）城市政府引导基金的设立使得城市新增高技术投资项目的产业分布更分散且相似度更高。这些结论肯定了政府引导基金对高技术制造业布局的促进作用，但也提醒我们，地方在产业布局过程中可能存在产业同构和重复建设等问题。本文为如何发挥地方政府引导基金在推动产业发展过程中的有效性提供了建议。
一、引言
中国的社会主义性质决定了政府在经济发展过程中始终发挥着重要的积极的作用。在改革开放之后的很长一段时期，中国不仅资本短缺，而且产业与技术相对落后，因此各级政府积极利用财税优惠政策、廉价工业土地以及优质的配套基础设施展开招商引资竞争，特别是通过吸引具有成熟先进技术的产业资本来推动本地经济发展和产业升级。不过，随着大量的产业向世界前沿攀升，中国各地已难以简单地通过招商引资来实现产业的进一步升级。在2000年前后，地方政府开始自发探索与社会资本合作的投资新模式，北京、苏州和上海等地接连设立政府引导基金（Government-Guided Funds，GGFs），对地方政府引导基金的早期发展起到了示范作用。
地方政府引导基金的爆发式增长发生在2015年前后。面临百年未有之大变局，党的十八届三中全会明确提出“加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家”，并要求“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”。与此相适应，国家颁布了大量的法律法规和政策性文件，以此来鼓励各级政府通过设立以“政府引导、市场运作”为原则的政府引导基金，撬动社会资本，推动新兴产业发展模式的支持。与此同时，地方政府的发展策略也从“招商引资”向“招才引智”转变，急需寻找自主性更强、杠杆能力更高的产业政策工具。在此背景下，不仅中央政府组建了若干大型的国家级基金，而且各级地方政府开始自发地组建政府引导基金，以股权投资等市场化方式引导社会资本投资经济社会发展的重点领域，支持相关产业和领域发展。政府引导基金在2015年至2016年间迎来井喷式发展，不仅基金数量和融资规模快速增长，而且参与的投资事件也飙升。比如，清科私募通的投资事件数据显示，各级政府引导基金在2015年参与716宗风险投资，仅占全部风险投资事件数的12.6%；在2021年参与5410宗风险投资，占比超过26.8%。不仅如此，政府引导基金及其子基金的投资对象通常都是各地具有重大影响力的、投资金额巨大的龙头项目。
政府引导基金遵循“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”的原则，不仅可以传递政府的产业发展战略，有针对性地扶持重点领域，而且能够利用市场力量筛选、培育优质项目与创新企业。值得一提的是，政府不仅通过财政资金撬动社会资本，组建政府引导基金对目标产业的重点企业进行股权投资，而且还通过自身对重点企业的股权投资来带动其他社会资本对相关产业和产业链进行投资。因此，地方政府普遍渴望借助政府引导基金来大力发展战略性新兴产业，尤其是高科技产业，从而实现产业转型升级和经济增长动能转变。
相应地，关于政府引导基金的研究成果开始涌现。遗憾的是，尽管地方政府成立和运作政府引导基金的根本目的是通过引导和撬动产业投资进而塑造当地未来的产业布局，但既有文献主要考察政府引导基金可否撬动或挤出社会资本、是否促进了创新等问题，而未能有意识地考察政府引导基金能否以及如何影响当地的产业布局。而且，即便已有一些文献在省级层面考察了政府引导基金对第二、三产业的影响并得到不少有启发性的结论，仍有必要做进一步深入细致的考察。因为：一则，中国的地市级政府才是地方经济和产业发展最重要的操盘手，更何况地市级及区县级政府引导基金的数量和规模远超省级政府引导基金；二则，地方政府所制定的产业发展战略绝不会停留在简单粗犷的第一、二、三产业。与之相关，既有研究未能探究这样一个重大问题，即：地方政府引导基金是否会加剧地区间在产业布局，尤其是高科技产业布局上的同质化竞争与重复建设？
为构建更加科学高效的政府投资基金管理体系，更好发挥政府投资支持经济社会高质量发展的作用，国务院办公厅于2025年1月发布《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》，特别强调“合理统筹基金布局，防止同质化竞争”。可见，研究上述问题具有十分重要的现实意义。为此，本文将利用从中国土地市场网获得的地市级政府的两位数制造业行业国有建设用地出让数据，以及从清科私募通获取的各级政府引导基金的相关数据，试图回答如下问题：（1）城市政府设立政府引导基金是否促进了城市在高技术制造业领域的项目投资和产业布局？（2）该效应在城市间有何异质性，内在机制是什么？（3）在此过程中，各地是倾向于聚焦辖区内特定的高技术产业还是广泛播种？（4）地方政府引导基金是否恶化了地区间产业同质化竞争与重复建设问题？
相较于现有研究，本文最主要的边际贡献是：回归地方政府引导基金设立的初衷，考察了地方政府引导基金对当地高技术制造业布局的影响及其背后机制。本文不仅拓展了现有关于政府引导基金研究的视角，而且深化了对地方政府运作政府引导基金发展本地产业策略的理解，有助于改进和完善相关政策，尤其是对于防止新一轮产业结构同质化竞争具有较强的现实意义。
二、文献综述与研究假说
（一）数据及政策背景
政府引导基金作为从中央到地方政府普遍实施的产业政策工具，其作用机制和政策效果是学术研究关注的对象。其中，大量的文献关注：政府引导基金对社会资本的带动作用和挤出效应、政府引导基金运作过程中的政府与市场关系，以及对被投资企业绩效和成长的影响等。当然，回归政府引导基金的设立初衷，本文更为关注地方政府引导基金对当地相关产业发展与结构转型的作用机制。这一领域的文献大致可以分两类：
一类文献在行业层面上探讨政府引导基金是否有利于特定产业的投资水平、技术创新和生产率的提高。例如，张果果和郑世林、佟岩等分别评估了国家集成电路产业投资基金对企业创新和全要素生产率的影响；毛丰付等分析了政府引导基金提高城市数字产业创新水平的机制。但是，这类文献聚焦于特定产业，难以发现对产业整体的影响。事实上，大多数地方政府引导基金的意向投资行业并不单一，而且其投资可能还会带动与之密切相关的其他行业的投资。
另一类文献主要使用省级层面的第二、三产业数据，考察政府引导基金对地方经济发展和产业结构转型的影响。这类文献强调，各级政府引导基金通过提高产业专业化水平、产业间溢出效应、引导社会资本参与新兴产业布局以及促进企业创新投入，促进区域产业和经济的高质量发展，但该效应可能受经济发展水平和主导产业的影响。
虽然这些文献深化了我们对政府引导基金影响地方经济，尤其是产业发展的认识，但也存在一些不可忽视的缺陷或者不足：（1）相关文献主要利用省级层面数据来考察政府引导基金对产业结构的影响。然而，地市级政府才是地方经济发展最重要的操盘手，其引导基金的数量和规模远超省级政府引导基金。（2）相关文献要么使用宽泛的第二、三产业，要么将研究对象限定在单个行业。然而，地方政府引导基金几乎不会指向宽泛的第二、三产业，也很少只设定某一个投资目标行业。（3）政府引导基金对产业结构转型过程的具体影响，尤其是地方政府引导基金设立是否会引起地方政府间的同质化竞争和重复建设，还缺乏严谨的实证证据。鉴于此，本文将以地市级和区县级的政府引导基金为研究对象、以城市国有建设用地出让的行业分布为观察窗口，系统地考察地方政府引导基金对当地高技术制造业布局的影响及其机制。
（二）研究假说
中国各级政府，尤其是改革开放之后的市县级地方政府，具有“发展型政府”的典型特征。进入21世纪以来，随着中国经济迈入追求高质量发展的新阶段，地方政府也相应地承担着提升科技水平、促进创新创业和推动产业转型升级的重任，而且将其列为“目标责任制考核”的重要内容。与此同时，地方政府也日益意识到，相对于税收优惠、财政补贴、廉价工业用地和优质基础设置配套等传统的招商引资手段，以股权投资为主的政府引导基金对于产业投资的选择具有更大的主动性和可控性，而且还能够撬动更多优质的社会资金和人力资本参与项目的筛选与培育。在此背景下，各级地方政府纷纷成立规模庞大的政府引导基金，使其成为地方政府实施产业发展战略的重要抓手。
一方面，地方政府会为其引导基金制定基金管理办法，不仅强调要通过这些引导基金大力推进自主创新和高新技术产业化、培育和发展战略性新兴产业、加大对科技创新创业领域的投资，而且往往会明确具体的重点高科技投资领域。地方政府引导基金有实际的融资与投资活动及业绩考核，因此，相比于一般的政策性文件，地方政府出资成立政府引导基金本身就可能更有效地向市场传递重要的地方政府产业发展战略。
另一方面，地方政府引导基金及其子基金直接投资于那些符合当地政府产业发展意图的高技术行业。具体而言，地方政府引导基金所投资的对象通常属于对当地产业发展具有重大影响、金额巨大的龙头项目或者关键环节，而且很多是社会资本不愿或者不敢投资的高风险项目。因此，政府引导基金的积极介入强化了当地重点高技术产业链的关键环节，或者弥补了其薄弱环节。不仅如此，高技术产业的前后向产业关联不仅会增加城市对高技术企业的吸引力，而且使得新企业的选址更加靠近产业链头部企业所在城市。因此，政府引导基金可通过“以投促引”，创造更多的投资机会，从而吸引上下游企业快速集聚，补足产业链上的短板并形成产业集聚。
可见，地方政府设立政府引导基金，划定拟投产业并开展实际的产业投资，不仅可以更加有效地传递特定的产业发展意图，而且使得“以投促引”更加有效地推进本地高技术产业布局，从而有利于政策目标的响应和执行。制造业企业，尤其是投资规模较大的制造业企业，在研发、生产和物流等环节对土地资产较为依赖，因此，为了使这些高技术制造业项目投资真正落地，地方政府往往会为之提供必要的工业建设用地。与此同时，我国对工业用地的使用有比较严格的规定，不仅在容积率、建筑系数、投资强度等维度有要求，而且投资方向要符合产业规划，因此通常只有那些符合地方政府产业发展战略且投资金额较大的项目才能从政府手中购得工业用地使用权。这就意味着，一个城市在某个时期内工业用地出让宗数和行业分布能够比较好地反映其重要的新增工业投资项目及行业分布。鉴于此，有理由推测：地方政府设立政府引导基金并开展实际的投资活动，将推动当地高技术制造业的投资，并相应地提高高技术制造业的土地出让宗数及其占比。
与此同时，值得注意的是，包括高技术制造业在内的特定产业的发展都需要适宜的社会经济环境。中国是一个幅员辽阔、地区间存在较大差异的大国，因此，各地政府借助政府引导基金来培育和发展本地高科技产业的策略及其效果很可能会存在显著差异。
首先，不少研究已证实，那些遵循地区比较优势的发展战略能够更好发挥政策工具的积极作用，优化地区分工和生产效率，推动产业结构的调整和经济增长；反之，则不仅会造成资源的低效率配置，而且还会妨碍地区间的最优分工。同理，相对于高技术制造业基础薄弱的地区，那些高技术制造业禀赋较好的地区通常在技术、人才和项目等方面储备比较丰富，并拥有比较成熟的产业链和供应链，能够为高技术企业的成长提供良好环境。因此，政府引导基金在运作时能够在本地寻找到较为合适的投资机会。
其次，集聚效应对于高技术制造业发展至关重要。集聚效应可分为专业化集聚和多样化集聚，其中前者强调行业内部的集聚通过劳动力池、投入产出关系和知识溢出等机制促进生产效率的提高；而后者强调同一地区内不同行业的集聚能够通过生产网络和异质性的知识溢出来降低交易成本与交易风险，促进产业创新和经济增长。因此，若一个地区已聚集了大量的相关产业，则相对于其他地区，该地区通常就具备发展高技术产业所需要的人才、技术、配套产业与基础设施、金融资源、营商环境等各个方面的比较优势，从而更加有利于政府引导基金发挥引导作用，撬动社会资本来共同培育和发展高技术制造业。
另外，即便一个地区在整体上并不具备相关产业发展所需要的良好的禀赋条件，当地政府也可通过设立开发区，集中有限的资源为开发区提供优质的基础设施和配套服务，以及各种优惠政策，比如倾斜的建设用地指标和廉价的建设用地或者厂房办公场所，打造一个具有良好营商环境的特区，从而助力招商引资，推动本地产业发展和经济增长。也正因为此，《“十四五”国家高新技术产业开发区发展规划》中提道：“支持园区培育发展市场化股权投资基金，发挥政府引导基金的撬动作用，壮大天使投资、创业投资规模，加强对早期科创企业的扶持。”综上，本文提出假说1:
假说1：城市政府引导基金的设立与运作将显著提升当地高技术制造业投资及相应的国有建设用地出让，而且一个城市发展高技术制造业所需的禀赋条件越好，该效应就越强。
然而，当中国各地纷纷成立政府引导基金来培育和发展高技术制造业时，我们又不得不担心由此可能引发的同质化竞争与产能过剩问题。
第一，地方政府具有发展高技术产业的巨大冲动。中国是一个单一制国家，中央政府会制定各种业绩指标来考核地方政府及其主要官员。已有大量研究证实，随着经济建设成为党和国家的中心任务，经济增长业绩成为影响地方官员仕途的重要因素，引发了辖区间剧烈的经济增长和招商引资竞争。随着传统产业的市场趋于饱和，大力培育和发展高技术产业就成为大多数地方政府主动或者被动的战略选择。
第二，中国长期采用高强度的赶超型产业战略和政策。从传统的社会主义计划经济体制到中国特色社会主义市场经济体制，中国始终强调国家审时度势地制定产业发展的战略规划并配套各种强有力的产业政策，因为这有利于全社会快速地对有发展前景的产业形成共识，调集大量资源进行投资，在短时间内寻求相关产业的大发展。然而，这也容易导致各地紧盯中央产业规划之中的重点产业而引发“潮涌现象”。这是因为，地方政府不仅担心错失来自中央和上级政府的政策资源，而且更担心当地在社会热门新兴产业的发展竞争中错失机会。
第三，政府引导基金是地方政府更具能动性的产业政策工具。相对于传统的招商引资手段（比如，税收优惠政策、廉价供地、配套基础设施等），以股权投资为主的政府引导基金不仅可以撬动更多的社会资本参与政府引导的投资，而且对于产业投资的选择具有更大的主动性和可控性。因此，一旦地方政府形成了产业发展战略，地方政府引导基金就可以主动出击，在相关产业及其关键产业链环节进行投资，而不必苦苦等待和寻觅由社会投资者所提供的投资项目，哪怕相关的高技术产业未必符合本地禀赋条件和比较优势。综上，本文提出假说2:
假说2：城市政府设立引导基金不仅可能会推高当地高技术制造业新增投资的行业分散程度，而且在设立政府引导基金的城市之间，高技术制造业的行业结构相似度会上升。
三、模型设定与数据说明
（一）模型设定
本文的基准回归方程设定如下：
HTLandct=α×DID_Fundct+β×Controlsct+λc+ηt+Cityc×Year+εct
其中，被解释变量HTLandct 为城市c在t年高技术制造业土地出让宗数加1取对数值。核心解释变量是虚拟变量，表示城市c在t年是否有政府引导基金设立。对于在样本期间设立了多支地方政府引导基金的城市，本文选取首次设立引导基金的年份构造虚拟变量。解释变量的回归系数表示设立地方政府引导基金后高技术制造业土地供给数量的变化。城市层面的控制变量包括：人均GDP、财政压力、第二产业增加值占比、金融机构存贷款余额和土地出让面积。考虑到行政级别更高的城市经济发展模式与普通地级市存在差异，本文构建城市级别的虚拟变量：若城市属于直辖市、副省级城市或省会城市，则取值为1，否则为0。本文还将该虚拟变量与年份连续变量进行交乘，构建城市的时间趋势项，并控制年份和城市固定效应，回归标准误差在城市层面聚类。
（二）数据说明
本文使用的数据包括以下几部分：
（1）政府引导基金信息。该数据来自清科私募通，本文搜集了2007-2020年间全国所有的各级地方政府引导基金的成立时间、地区、基金级别、设立数量和目标规模等信息，在城市层面汇总得到政府引导基金设立情况。
（2）土地出让微观数据。为了遏制地方政府违法违规出让国有建设用地，中国土地市场网从2007年开始以“出让公告”的形式，系统性地公布每一宗国有建设用地出让的详细信息，其中包含土地用途的“行业分类”信息。通过与《国民经济行业分类》（GB/T4754—2017）的行业信息和代码进行匹配，本文得到每一宗土地供给所属的行业代码。在此过程中，一是对于那些土地出让的“行业分类”信息填写不规范而难以自动匹配的情况，本文采用“模糊匹配＋手动检查”的方式来确定其行业代码；二是若匹配后的行业分类代码为三位数或者四位数，则统一到两位数行业代码。由此，本文最终获得了97个两位数行业的共2315210条土地出让信息。进一步地，参考《高技术产业（制造业）分类（2017）》，本文识别出61809条属于高技术制造业的土地出让信息，在城市层面和城市—行业层面进行加总，并计算在所有工业用地出让之中高技术制造业土地出让宗数占比，以及各细分行业的土地出让宗数占比。总之，本文试图用工业用地出让数据来识别各个城市在某个时期内重要的新增制造业投资项目，尤其是高技术制造业投资的项目数量和行业分布。
（3）城市经济数据。该数据来自各年的城市统计年鉴。本文将地方政府引导基金信息、土地出让数据和城市经济数据在城市层面进行匹配，最终构建了2007—2020年291个城市的面板数据。
四、实证分析
（一）基准回归结果
回归结果显示，一个城市设立政府引导基金会使其高技术制造业土地出让数量大约增加16.1%。若一城市的政府引导基金数量翻倍，则该城市的高技术制造业土地出让宗数将大约增加8.7%。城市政府设立政府引导基金和增加政府引导基金数量都会显著地提高城市工业用地出让中高技术制造业的占比。
（二）平行趋势检验
基准回归结果表明，地方政府引导基金的设立促进了城市政府对高技术制造业的土地供给，但这一结果可能只反映了设立政府引导基金和未设立政府引导基金的城市高技术制造业土地出让时间趋势的差异。为了排除这种可能性，本文使用事件分析法来验证实验组和控制组之间不存在事前的趋势差异。图1展示了高技术制造业土地出让宗数作为被解释变量时的平行趋势检验图。该图显示在地方政府引导基金设立前，回归系数在统计上不显著异于0，说明实验组和控制组城市并不存在显著的事前趋势差异。同时，地方政府引导基金对高技术制造业土地出让的促进作用在设立当年开始显现，并持续到之后的第三年。
（三）内生性与工具变量
本文的实证结果可能受到样本选择性偏误所带来的内生性问题的影响，即高技术制造业发展程度较好的城市更有可能设立政府引导基金。为了解决这一问题，本文通过PE/VC投资事件数构造Bartik IV，作为城市是否设立政府引导基金的工具变量。
此处的Bartik IV实际是对城市PE/VC投资事件数量的预测，且能够较好地满足工具变量所需的外生性和相关性。对于外生性，期初风险投资在各行业的分布情况和该行业投资事件的增长率，与观察期影响高技术制造业土地出让的经济发展、产业结构等因素不直接相关。在控制了城市和年份层面的固定效应后，该工具变量不会与影响城市土地出让的残差项相关，其对高技术制造业土地出让的影响只存在地方政府引导基金设立这一可能的渠道，从而较好地满足排他性约束。对于相关性，由于“政府引导、市场运作”的运作模式，社会风险投资市场的活跃程度与地方政府引导基金的运行效率密切相关。已有研究发现，在风险投资生态更成熟、风险投资搜寻成本更低的地区，地方政府更倾向于选择与当地风险投资合作。因此，风险投资市场的活跃程度越高，城市政府设立政府引导基金吸引社会资本进行合作投资的意愿就越大。
具体地，回归结果显示，Bartik IV与城市是否设立政府引导基金存在显著的正相关关系，工具变量的相关性检验成立。使用两阶段最小二乘法重估本文基准回归的结果显示，政府引导基金对城市高技术制造业土地出让的促进作用在统计上仍然显著。同时，Cragg-Donald Wald F统计量也显示以上估计不存在弱工具变量问题。可见，即使在考虑了可能的内生性问题后，本文的估计结果依然稳健。
（四）稳健性检验
为保证实证结果的可靠性，本文还进行了一系列稳健性检验，包括考虑遗漏变量和混淆政策对回归结果的影响、改变回归样本、多时点DID的稳健估计方法和随机构造伪政策变量。
五、异质性分析
在异质性分析部分，本文首先从地方政府引导基金的特征入手，讨论出资来源和投资限制不同的地方政府引导基金对高技术制造业土地出让的异质性影响。其次，我们关注城市在产业禀赋、产业集聚和开发区政策等维度的差异是否会影响地方政府运用其引导基金进行高技术制造业布局。
（一）地方政府引导基金特征
其一，关注地方政府引导基金的出资来源。2015年财政部印发《政府投资基金暂行管理办法》，对政府引导基金出资形式的规定作出调整，在“政府单独出资”的基础上，允许采用“与社会资本共同出资”的形式。这不仅拓展了地方政府引导基金的资金来源，也促进了地方政府采取与社会资本合作的形式设立政府引导基金。为了对比政策前后设立的地方政府引导基金对土地出让影响的差异，本文将设立政府引导基金的城市（实验组）进一步分为两组，分别为：2014年及以前以政府单独出资形式设立政府引导基金的城市（实验组1）和2015年之后以政府与社会资本共同出资设立政府引导基金的城市（实验组2），进行基准方程的回归。回归结果显示，无论是由城市政府单独出资的政府引导基金，或是由城市政府与社会资本共同出资的政府引导基金，都能显著增加当地高技术制造业的土地出让。不过，对比两个分组的回归系数和显著性，可发现实验组1的回归系数和显著性均优于实验组2。这可能是因为：一方面，较早设立的地方政府引导基金采用政府单独出资的形式，对土地出让的影响会更持续；另一方面，相对于社会风险资本参与的政府引导基金，那些由城市政府单独出资设立的政府引导基金在运行和投资阶段会更多体现当地政府的产业发展意愿。
其二，关注城市政府是否对其政府引导基金的运作施加了返投要求。由于城市政府通常会希望其政府引导基金能够优先带动当地的投资和就业，因此往往要求其政府引导基金以直接投资或以返投形式支持本地区内的特定产业，例如，要求被投资企业将公司迁入当地或设立子公司，或者要求子基金管理人在申请时自带当地的储备项目等。那么，这类投资限制是否会影响当地高技术制造业的投资及其土地出让？为此，我们手工搜集了2007—2020年各地出台的政府引导基金管理办法，识别每一份管理办法中是否对于投资地区或投资方式进行限制，并且将同一地区内政策出台的时间与地方政府引导基金的成立时间进行比较，以判断其设立是否受到了该类投资限制。类似地，本文将实验组进一步划分为有返投限制与无返投限制的地方政府引导基金，进行分组回归。回归结果显示，城市政府引导基金对高技术制造业土地出让的影响仍然显著为正，只不过在受到投资限制的样本中，该影响更为显著。这可能是因为：对于那些投资过程受限制的地方政府引导基金，地方政府更容易操控其投资决策，进而敦促其投资当地高技术制造业并引发更多的相关土地出让。
（二）地区间异质性
其一，考虑产业禀赋的异质性。一个城市的产业禀赋往往是其选择主导产业的基础，若忽视和背离产业禀赋，一味发展缺乏比较优势的产业，不仅不利于形成高技术制造业集聚，而且还会扭曲资源配置效率。参考现有文献，本文从人力资本和发明专利授权两个维度判断地方是否具有发展高技术制造业的比较优势。具体来看，分别计算了2007年各城市的人力资本水平（普通高等学校在校生人数与总人口的比例）和人均发明专利授权数量，将样本城市分为高技术产业禀赋低和高两组。回归结果显示，在产业禀赋较好的城市中，政府引导基金的设立显著增加高技术产业的土地出让；但在不具备比较优势的分组中，回归系数在统计上不显著。这一结果表明，在高技术产业禀赋更好的地区，地方政府引导基金对高技术产业的土地出让促进作用更强。
其二，考虑产业集聚的异质性。产业集聚能够通过推进专业化分工、降低交易成本并增加知识技术溢出效应提高企业生产效率。本文分别基于工业企业数据库和工商企业注册数据库，计算2007年城市高技术产业产值和高技术企业数量，作为城市高技术产业集聚水平的度量。按照2007年产业集聚水平的中位数，将样本城市分为高技术产业集聚水平低和高两组。结果显示，回归系数在产业集聚水平更高的分组中显著，这说明在高技术产业聚集度较高的地区，地方政府引导基金更能够促进高技术制造业的投资。
其三，考虑地区间配套政策的异质性。在推动高技术制造业发展的过程中，地方政府不会只使用单一的政策工具，其中与土地供给和土地资源开发最相关的是开发区政策。因此，本文进一步探讨开发区设立是否会影响城市运用其政府引导基金进行高技术产业布局。从级别来看，开发区可分为国家级开发区和省级开发区。一般而言，国家级开发区往往拥有更大的特权和政策优惠，故本文主要选取国家级开发区作为研究对象。根据《中国开发区审核公告目录（2018年版）》，国务院共批准设立552个国家级开发区，其中包括219个经济技术开发区和156个高新技术开发区。本文按照是否有国家级开发区成立，将样本城市分为两组进行回归。结果显示，在有国家级开发区设立的城市，地方政府引导基金对高技术制造业土地出让的促进作用在1%水平上显著为正，而在无国家级开发区的城市，回归系数为正但在统计上不显著。本文进一步区分了经济技术开发区和高新技术开发区。从功能上看，相对经济技术开发区，高新技术开发区更加强调以发展高新技术为目的，重点在于科技创新和成果转化。因此，本文分别使用经济技术开发区和高新技术开发区的数量与解释变量进行交乘并加入回归。结果显示，包含高新技术开发区数量的交乘项系数显著为正，这说明高新技术开发区对高技术制造业的土地出让有更明显的促进作用。
六、拓展分析
（一）城市专业化水平
上文的实证分析已发现地方政府引导基金可促进当地的高技术制造业的投资，但是这些新增投资集中于某些行业还是分散在很多行业之中呢？或者说，中国的地方政府是更倾向于利用政府引导基金集中发展特定的具有本地比较优势的高技术制造产业，还是更倾向于采取广撒网策略，同时对很多高技术制造产业进行投资？为了回答该问题，本文在城市层面计算了高技术制造业各个行业土地出让宗数的赫芬达尔指数，并以之度量城市新增高技术制造业投资的专业化水平。
回归结果显示，就全国整体而言，城市政府设立政府引导基金使得城市高技术制造业的专业化水平显著下降，表明地方政府在进行高技术制造业布局的过程中，更倾向于采用广撒网式的投资策略，而不是集中于少数的特定行业。不过，这种负效应可能主要源于西部地区，因为：虽然在东部地区、中部地区和西部地区的样本中，城市政府设立引导基金的回归系数都为负，但只在西部地区显著。这暗示，禀赋条件较差的西部地区城市政府非常担心本地错失高科技发展的机遇，但却又难以找到特定的具有比较优势的高技术制造业；相对于其他地区，西部城市的地方政府及其政府引导基金也更倾向于选择广泛的高技术制造业投资，以分散投资失败的风险。
（二）地方政府引导基金与产业结构趋同
进一步地，城市政府设立政府引导基金是否会在高技术制造业领域引发新一轮的产业结构同质化和重复建设？为了回答该问题，本文构造如下回归方程：
Sabt=α×DID_Fundat×DID_Fundbt+β×Controlsabt+λab+ηt+εabt
其中，被解释变量Sabt 是在t年一对城市（城市a和b）的高技术制造业的产业结构相似度。需要说明的是，本文分别以同一省份内部的城市和同一城市群内部的城市作为研究对象。这是因为：对于同一省份内的城市，它们不仅接受同一个省级政府的管辖，而且地市级官员的晋升竞争也主要发生在省内；对于同一城市群中的城市，它们之间不仅经济联系比较紧密，而且在产业发展布局上可能受到其所属城市群发展战略的影响。
回归结果显示：无论是在同一省份内部还是同一城市群内部，即使控制了两城市经济禀赋和产业结构的差距，核心解释变量的回归系数仍然在1%的水平上显著为正。在同一省份内（或者在一个城市群内），两个都设立了政府引导基金的城市之间，高技术制造业新增投资的产业结构相似度，相较于其他城市对要高出3.74%（或者2.92%）。这意味着，地方政府设立政府引导基金很可能会加剧城市之间高技术制造业产业发展的同质化竞争。
总之，上述拓展性分析表明，地方政府引导基金的设立可能会恶化城市之间高技术制造业投资的产业同构化问题和低水平重复建设问题。事实上，这一现象已引起国家重视。例如，2020年2月财政部发布的《关于加强政府投资基金管理提高财政出资效益的通知》中提道，“一些基金也存在政策目标重复、资金闲置和碎片化等问题”，这严重影响了地方政府引导基金的使用效能和对社会资本的带动作用。
七、结论与政策建议
随着中国经济的发展和国际地缘政治的变化，尤其是党的十八届三中全会以来，以“政府引导、市场运作”为原则，以股权投资为主要手段的各级政府引导基金爆发式发展，日益成为地方政府撬动各种社会资本、实施产业发展战略的重要抓手。我国坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，特别强调推动新型工业化，加快建设制造强国、质量强国，因此本文聚焦于考察城市政府设立政府引导基金及其运作对高技术制造业投资和行业布局的效果。
本文从清科私募通获取了2007—2020年间政府引导基金的相关数据，并从中国土地市场网获取了各个城市政府工业用地出让信息，尤其是高技术制造业土地出让信息。因为每一宗工业用地的出让就代表了城市新增一项工业投资，所以一个城市工业用地出让的宗数及其行业分布可以比较好地反映一个城市工业类重点投资的项目数和行业分布。基于这些数据，本文通过一系列的实证研究发现：地方政府引导基金的设立及其数量的增加，可显著地增加该城市高技术制造业的投资项目数量及其在所有工业投资项目之中的占比；该效应大约持续3～4年，且在高技术产业禀赋好、产业集聚程度高、有国家级开发区设立的城市，该效应更加显著。
然而，实证研究还发现：地方政府引导基金的设立不仅使得城市新增高技术投资项目的产业分布更分散，专业化程度降低；而且，无论是在同一省份内还是在一个城市群内，那些设立了政府引导基金的城市之间，其高技术制造业新增投资项目的行业结构相似度会显著增加。这意味着，城市利用其政府引导基金在高技术制造业实施了更为极端的广撒网投资策略，试图发展所有被认为有巨大市场前景的高技术制造业，以至于彼此之间投资的行业结构高度相似——各个城市纷纷将信息传输、计算机服务和软件业，计算机、通信和其他电子设备制造业，医药制造业，仪器仪表制造业，化学原料和化学制品制造业等作为自己重点发展的高技术制造业。
不难想象，这种产业投资的策略很可能引发新一轮产能过剩和产业同质化竞争，并影响在全国层面形成高技术产业的布局，不利于中国各地转变生产方式和走创新驱动的高质量发展之路。鉴于此，我们必须有效治理各级政府引导基金，以便其能够更好地发挥促进高技术产业发展的积极作用。
首先，转变政府职能，坚持政府引导基金市场化运作原则。各级政府在经济发展中积极有为，是中国的一大制度优势，以“政府引导、市场运作”为原则的政府引导基金是经济高质量发展时期的一个有力的产业政策工具。但是，由于地方政府过于看重地方经济增长业绩且能够有效操控其政府引导基金的运作，使得这些政府引导基金实质上变成地区间招商引资和产业投资竞争的新工具。本文认为，各级政府应该在资金筹集、产业选择和制度完善方面扮演服务型政府的角色，通过创新管理模式，实现政府政策意图和所扶持创业投资企业按市场原则运作的有效结合，落实和体现引导基金的“引导”含义。
其次，优化基金规划布局，注重政府引导基金的多元化、差异化发展。目前，各级政府对于政府引导基金的设立和布局缺乏高层级的统筹规划。地方政府为了大干快上，未必会对政府引导基金的投资布局、功能定位作出严肃的、科学合理的论证。结果导致各政府引导基金的政策目标交叉重叠，产业布局疏密不均，尤其是热门行业领域扎堆设立基金，但可投项目储备不足。同时，即便是在一些战略性新兴产业聚集了大量的政府引导基金，也因为割据分散而难以形成合力，无法在全国层面实现最优布局。各级政府要加强政府引导基金顶层设计和统筹规划，制定政府引导基金发展的长期规划，合理确定设立数量和发展规模，不在同一行业或领域重复设立政府引导基金，要结合自身经济禀赋和产业基础，坚持因地制宜培育产业，走合理分工、优化发展的路线。
最后，依托城市群、经济圈推动政府引导基金的区域间合作。对于重大战略性新兴产业，建议以国家级或省级政府引导基金为抓手推动区域内城市的合作，发挥城市群内部各地的比较优势，共同构建产业链、产业集群。地方政府引导基金可加强与国家级产业基金、新兴产业基金等的对接联系，联合组建符合地区主导产业发展导向的新兴产业基金集群，争取更多高端服务业和科技服务业资源落地。可考虑在城市群内部推进政府引导基金的跨区域合作。通过破除妨碍生产要素市场化配置的体制机制障碍，整合各类资源、充分发挥各地优势，进一步释放我国超大市场规模的潜力。
内容来源：人大财税研究所微信公众号
