杨继东：国企考核评价制度如何破局？
随着国有企业深化改革提升行动的不断深入，考核评价制度改革已成为推动现代新国企持续发展的关键。本文通过对深化考核评价制度改革的重要作用及主要挑战的分析，提出深化考核评价制度改革的关键在于点线面体共同发力。针对企业个体强化“一企一策”精准考核，完善中长周期纵向考核制度，建立创新发展类考核指标，积极从整体上利用数字化技术等完善国企考核立体机制，以进一步发挥好考核评价制度的指挥棒作用，推动国有企业提升核心竞争力和增强核心功能，实现做强做优做大国有企业的目标。
一、考核评价制度改革对国有企业发展的重大作用
（一）考核评价制度是实现国有企业分类改革的内在要求和重要着力点
党的二十届三中全会提出，要建立国有企业履行战略使命评价制度，完善国有企业分类考核评价体系。加强国有企业分类考核评价体系的制度化设计，有利于提升分类监管的有效性和科学性。例如，商业类国有企业探索试点外部董事长制度并实施配套考核监管措施，构建一个集中与分散有序、授权规范、用权适度的管理体系；公益类国有企业通过事前评估、事中监督、事后考核的评价制度体系，有效确保相关主体的利益分配和社会影响；自然垄断行业如能源、电信、水利等国有企业在考核制度体系中引入竞争机制，以促进公共资源的市场化配置，服务于国家战略规划。考核评价制度改革能够推进国有企业分类标准和重点方向的细化，明确不同类型国企的核心功能及对应监管重点，助力国有资本和国有企业做强做优做大。分类改革要求分类考核和分类评价相配合，建立分类评价的监管体系，分类考核评价制度的完善也能够进一步推动分类改革。
（二）考核评价制度可以助力国有企业布局优化
通过制定清晰的考核指标和评价标准，可以引导国有企业将资源和精力集中在关键领域和核心技术研发上，特别是适应新时期发展需要，积极布局战略性新兴产业，提高资源配置效率，从而推动新质生产力的发展。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》再一次强调国有资本“三个集中”，即推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。《中国财政年鉴》数据显示，2022年公益性设施投资支出占国有企业资本金注入总量的3.5%。2023年涉及国家安全、国民经济命脉和国计民生领域营业收入占国有企业总体收入比重超过70%。通过考核评价制度的指标体系引导，可以进一步推动国有企业“三集中”的战略布局，充分发挥对国企改革的引导作用，助力国有企业明确发展方向，不断向布局优化的现代新国企迈进。
（三）考核评价制度能够提升国有企业经济绩效
保值增值仍然是国有企业发展的重要目标。考核评价指标体系，可以突出对国企发展绩效的重视程度，体现对企业收益质量和收益能力的要求，更有利于实现国有企业质的有效提升和量的合理增长。2023年1月，国务院国资委对中央企业高质量发展的考核指标由此前的“两利四率”改为“一利五率”，考核要求由“两增一控三提高”改为“一增一稳四提升”。通过考核评价体系的改革，国有企业能够实现加快转机建制，提高资产经营效率和管理水平。现实中，一些企业通过考核机制积极发掘评估风险项目潜在价值和市场机会，并建立与之匹配的调度、通报、奖惩机制，以创新方式开展清收，多措并举盘活风险资产，在提升项目质量的同时，也提高资产运营效率，提高自身可持续发展能力，最终实现国有资产保值增值；在推动发展层面，考核评价制度可以正向激励企业负责人和员工，这有利于提高员工的工作积极性，充分发挥薪酬分配的杠杆导向和激励约束作用；在维护安全层面，考核评价制度有利于强化风险管理，通过设定风险控制指标及风险容错机制来提高风险防范和应对能力，提高企业风险管理水平，从而推动国有企业持续发展。
（四）考核评价制度改革能够增强国有企业核心竞争力
科学的考核评价不仅可以发现企业存在的问题和不足，为企业管理者提供改进和优化的方向，还可以通过合理的激励机制，例如与绩效挂钩的薪酬体系、职业发展路径、股权激励等，激发员工的工作热情和创新精神，有效提高企业内部的积极性，提高企业整体运营效率和市场竞争力。《中央企业高质量发展报告（2023）》指出，自2021年起加大了“科改企业”面向关键岗位核心骨干人才灵活开展多种方式的中长期激励，而2022年“科改企业”营业收入、净利润较2020年分别增长33.6%、40.9%，全员劳动生产率较2020年增长30.1%。伴随考核评价制度的完善，“区域性综改试验”进一步深化升级，大大推动了国有企业核心竞争力的提升。
二、深化国有企业考核评价制度改革的主要挑战
考核评价制度改革不仅涉及国有企业整体发展方向、功能使命的调整，而且伴随企业管理体制和管理人员深刻的利益调整，面临来自企业管理体制和利益格局变动的挑战。
（一）考核评价制度体系的个性化面临挑战
从考核评价制度改革的方向看，需要区分不同类型的企业，根据其功能定位和行业特点进行分类考核。这要求考核体系具有高度的针对性和个性化，以确保考核的精准性和有效性。尽管国务院国资委已经在个性化指标体系建立方面做了不少探索，且获得了一定进展，例如出台了针对19个行业的考核实施方案，并在2024年度对中央企业的经营业绩考核中，个性化指标占比达到77%。但如果考虑国有企业集团多元化经营特点，集团下属企业大多是不同类型的商业类或公益类企业，其业务也可能既体现竞争性，也包含公共服务性，建立起针对性强、完整度高的考核指标体系仍然面临挑战。一些下属企业可能从自身利益出发，一方面希望多依靠政府，争取划定为公益类；另一方面在薪酬标准上希望对标市场、拿高薪，争取划定为商业类。这就需要个性化的指标体系足够精准。
（二）考核评价制度体系的长期化面临挑战
党的二十届三中全会提出，建立国有企业履行战略使命评价制度，完善国有企业分类考核评价体系，开展国有经济增加值核算。这要求考核体系既要能客观反映企业的经济效益和运营效率，又要能彰显企业的潜在能力和未来战略部署。然而，部分国有企业当前投资存在偏重短期考核问题，如果过分追求短期财务指标表现可能不利于长久维护企业形象，更不利于企业的战略布局和长远发展；而若是过分关注未来趋势可能会导致企业现有员工好高骛远。这就对考核评价制度体系的长期和短期的均衡化提出了挑战。短期财务指标及长期非财务指标分配合理权重是完善考核评价制度体系的关键。当前已有部分国有企业将社会责任、环境保护、品牌价值等非财务指标纳入指标体系，并分别赋予5%—10%的权重，但是在与国有企业实际运行适用性、与财务指标的协调性方面仍面临较大挑战，在大类指标细分化、各指标权重科学性上仍具有较大探索空间。
（三）考核评价制度体系的创新类指标设计面临挑战
党的二十届三中全会进一步突出强调了国有企业创新发展的目标，需要通过考核评价制度强化创新驱动，引领新质生产力的发展。当前国有企业创新评价体系还不够完整，存在指标设置不够客观全面的问题，具体表现为现行的创新类指标更倾向于衡量科技创新的量而非其质，重视创新的外在表现而忽视其应用价值，以及过分强调创新成果而忽略了创新过程本身。这将会引导国企经理人过分关注评估结果，迫使研究人员难以安心从事基础研究等需要长期投入的研究工作。这种状况不利于国有企业创新能力的提升，也不利于其实现重大的自主创新成果。另外，当前创新类指标体系缺乏对国有企业科研成果转化周期的约束限制，可能存在从立项到工业应用转化周期较长、推广模式较单一、市场适应性不强等问题。因此，为适应新质生产力发展的要求，国有企业考核评价制度体系的创新类指标设计面临新挑战。
（四）考核评价制度体系的可操作性面临挑战
考核评价制度体系的建立需要兼顾考核结果的公平性和透明度，这就对考核制度的可操作性提出了要求。考核评价制度体系的可操作性主要体现在以下两个方面：其一，考核评价制度体系应能够量化指标数据。这就要求所有企业应该在同一标准下接受考核，且建立能够量化的指标体系。目前，国有企业的很多考核指标主要是由上级的工作要求、需要达成的目标和需要完成的任务所组成，大多数考核指标采用“0—1法”进行评价或者采用“优秀、一般、良好、较差”的等第式评分规则，主要以定性为主且扣分标准设计往往较为抽象模糊，很难进行量化分析和统计。其二，考核评价制度体系的可操作性还应体现在客观性上，考核体系需要具有公正性和公开性，避免主观因素干扰。目前国有企业常用的绩效考核方法包括考勤制、领导评分制和考核部门检查制，可能存在考核方式相对单一而难以客观真实地考察员工工作质量和工作状态的情况。由上级领导或部门同事相互评价可能导致评价标准受主观影响较大，导致标准不统一，对考核制度体系的可操作性提出了挑战。
（五）考核评价体系的灵活性面临挑战
考核体系需要随着企业自身发展和外部环境的变化进行动态调整，确保考核内容的时效性和相关性。这要求考核评价体系具有灵活性和适应性，能够及时反映企业运营的最新情况。同时也要考虑考核制度是否能根据员工特点和工作环境进行个性化设置、是否能适应工作职责和业绩目标、是否能及时调整和改进以满足组织变动和员工发展的需要。在促进国企组织架构和组织形态革新方面，企业应利用考核评价体系改革积极探索更为扁平化的公司治理模式和组织管理机制的创造环境，增强考核体系的灵活性，提升业务效率，坚定数字化转型进程，引领新质生产力的发展。
三、深化国有企业考核评价制度改革的具体路径
（一）强化“一企一策”精准考核
应统筹共性量化指标与个体企业差异性，设置更有针对性的考核策略。通过分类定则考核推进改革监管的全链条深化升级，提升考核的精准性和有效性，做到“因业制宜”“因企制宜”。充分发挥国有企业在考核制度分类改革上的示范带头作用：将集团下属企业进一步详细分类，将处于充分竞争领域的产业公司确定为商业一类，将承担重大专项任务的部分科研院所和子企业确定为商业二类，将公益性、关键共性技术的创新类成员单位确定为公益类。并且要求国有企业通过对商业一类企业重点设置收入效益、全员劳动生产率等考核指标、对商业二类企业重点设置专项任务完成度、风险防范等考核指标，使各成员单位的使命责任更加坚定，发展战略更加清晰，有利于显著提升其整体改革发展的科学性和精细化水平。除此之外，针对公益类企业，还可采取更为个性化的考核手段，如：增加经济效益指标权重，重点考核产品服务质量、成本控制和保障能力等，更有针对性地鼓励支持这类企业积极承担起增添社会整体福利的责任。另外，可增加能够反映价值创造能力的针对性考核指标，“一企一策”签订个性化经营业绩责任书，确定差异化考核标准，引导企业努力实现高质量发展。
（二）完善中长周期考核制度
完善中长周期考核制度能够进一步解决偏重短期考核的难题。应坚持财务指标与非财务指标相统一的原则，合理设置短期与中长期绩效考核比重，促进国有企业短期目标与长远发展相统一，建立适合企业发展的考核制度。可在经济增加值、权益回报率、总资产周转率、成本费用率等财务指标基础上，扩展非财务指标，如新增社会责任与环境保护大类指标，可具体细分为社会责任项目投资、环境保护投入、节能减排成效等小指标；新增品牌价值大类指标，可具体细分为市场份额增长率、品牌价值评估值、客户满意度、客户忠诚度等。另外，可增加国有企业的“耐心资本”，给予初创型企业或拓新项目合理的战略亏损期，使得这些亏损不会被纳入“非主业、非优势业务”和“低效资产、无效资产”以及亏损治理的范畴。允许部分创新类企业在较短周期内的实际经营数据呈现亏损状态，规定国有企业退出投资时间，以推动国资出资成为更有担当的长期资本、耐心资本、战略资本。促进国有经济与民营经济协同发展，完善国有企业产业链条，在新领域新赛道制度供给下，给予国有企业大胆试错的机会。
（三）增强考核评价制度体系的可操作性
构建可量化的考核评价体系并规范业绩考核流程。在企业负责人奖惩制度、国有资产经营责任制和任期经营责任制等规则上进一步细分，对董事和员工的履职能力进行客观量化，保证董事对经理人、经理人对员工的业绩考核监督公平公正、有效客观，为激励制度的实施提供重要依据。通过对制订经营管理目标及工作计划、编制考核格式表，设定绩效考核标准、绩效辅导与观察、绩效等级评定等一系列流程的监督规范及公布公开，企业能够及时发现管理中存在的薄弱环节和运营中的问题，从而采取有效措施进行改进，同时也可增加考核体系的透明性。加强业绩考核流程和激励机制的配合，如完善与绩效挂钩的薪酬体系、职业发展路径、股权激励等，激发员工的工作热情和创新精神，这有助于提高员工积极性，从而提升企业的整体表现和市场竞争力。
（四）完善创新发展类考核指标
创新类指标能够反映国有企业的创新能力，有利于企业实现价值创造和新质生产力的高质量发展。例如：将研发投入视同考核利润、将开展“研发费用占比”、科技成果及专利奖项等指标纳入考核体系，可以对高新技术产业增加值、科技成果转化进行量化，助力国企清晰客观统计创新类绩效结果，有利于考核评价制度体系的完善。加大对战略性新兴产业投资占比和科技研发投入强度考核力度。可通过强化研发投入和产出“双线”考核，将企业制定标准数量、获得专利数量、专利技术水平评级、承担重大科技攻关、建设创新平台情况等作为核心指标，同时关注创新产出的数量和质量，以支持国有企业深度融入国家创新体系，推动国企内部大市场成为科技创新的孵化器、加速器、放大器，营造良好的科技创新生态环境。
（五）将创新能力作为重要的考核内容
创新能力主要可以从人力资本、研发经验、创新动力、创新环境四个方面进行评估。应鼓励国企培养创新人才，利用市场竞争机制及考核制度设计倒逼国有企业进行创新，形成持续的创新动力。例如在考核制度体系下，实施创新效益分享机制，充分利用奖励在创新创效上的引导、放大和激励作用，激发全员创新创效热情。这有利于进一步强化国有企业在科技创新方面的主体地位，鼓励国有企业勇当原创技术的策源地，主动承担国有企业在产业链、供应链等领域“链长”的责任担当。还应进一步规范约束国有企业创新成果转化流程和周期，加速从想法到落地应用进程，提升科技创新创效水平。
（六）探索数字化技术助力考核制度体系改革
积极应用数字化技术促进国有企业考核管理体系的变革，增强国企考核制度的灵活性。国有企业应当主动运用互联网技术、引入数字化管理工具和方法，实现绩效考核的规范化、科学化、智能化。
一是积极利用AI辅助决策、大数据分析等技术提高考核结果准确性。可建立“人工+智能”数据校核机制，通过系统校核、逻辑校验、人工抽查等核查手段对国有企业员工考核数据进行动态管理，保证考核结果精准客观。另外，将纸质化纪实变为电子化记录，压缩考核流程，精减考核指标，把干部从繁复考核中解脱出来，把更多精力用到抓落实上。二是将数字化技术应用于完善权责清单管理、动态优化授权事项等工作内容。实施实时在线的数字化智能化监管，使考核体系与监管体系相互配合，提升国资监管与考核的科学性和有效性。国有企业应积极探索扁平化管理、平台化运作等模式，利用数字化技术提升对市场环境变化和产业发展趋势的敏锐度，使国有企业真正按市场化机制运营，为发展新质生产力营造市场化的运行环境。
本文转载自6月6日《企业改革与发展》。
