杨瑞龙｜分类改革逻辑下的国企混改
讲座时间：2020.12.19
素材来源：http://www.peforum.cn/lt2020y/298.html
在12月19日于西北大学经济管理学院召开的“中国政治经济学40人论坛·2020”上，中国人民大学杨瑞龙教授，发表了题为《分类改革逻辑下的国企混改》的演讲，演讲内容经整理且经作者审定。
一、问题的提出
戴着红围巾演讲是第一次，意味着明年会红红火火，谢谢西北大学的邀请。
我演讲的题目是关于分类改革逻辑下的国企混改。大家知道2015年是国企改革的非常重要的节点。在那一年发布了两个非常重要的文件，一个是《中共中央关于国有企业改革的指导意见》确认了分类改革原则。1995年我发表于《经济研究》上的那篇论文率先在经济学的逻辑上论证了国有企业分类改革战略，20年后终于成为国家的改革战略。同年，国务院还颁布了《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，混改成为国企改革非常重要的措施。在最近公布的国企改革三年行动方案当中，国企混改也将是未来三年的重要的标志性的改革措施。
在2020年5月份中共中央国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》也把国企混改作为国企改革的重点，希望国企通过混改来“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”。其实国企混改并不是一个新概念，上世纪90年代邓小平南巡讲话以后，随着全面推进国有企业股份制改造，建立现代企业制度，混合所有制就成为一个国有企业的典型形态了，并把混合所有制视为公有制的实现形式。所谓混改，它的核心内容就是国有资本和民营资本混合的问题，包括国企入股民企、民企入股国企、员工持股等。混改的意义在于，国企有它的优势，主要可以凭借垄断地位获得市场支配优势和融资优势，民企的优势则是经营机制灵活。通过这样一种混改既能够改善国有企业的经营机制，又能够提升民营经济的发展档次，是一举两得的改革。从过去五年来看，国企混改取得了重要的进展，特别在央企层面大幅度推进国企混改。按照国资委最近公布的数据，国企当中有超过70%的企业都进行了混改。力度不可谓不大，但是从实际效果来看，好像离我们预期的国企目标有一段距离，大部分混改的案例是国有资本与国有资本“混”，国有资本与民营资本“混”的案例不普遍，特别是民营资本入股比例普遍不高，能在混改企业中派出董事或监事的案例更少。如果今后几年仍要以混改作为重点的话，想要实现“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”的目标，就不仅要“混”,更要在“改”上下功夫，真正能与国有资本与民营资本“混“起来。我今天的发言的重点就是怎么在“改”上下功夫。
二、要在优化国有经济布局当中推进国企混改
做强做优做大国有资本并非是所有的国有企业都要做大，而是要坚持有进有退、有所为有所不为，在国有经济布局优化中做强做优做大国有资本。国有资本应更多投向关系国计民生的重要领域和关系国家经济命脉、科技、国防、安全等领域，增强国有经济的竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力。
国有资本在混改中既要有“进”，也要有“退”，推动国有资本向重要行业与关键领域投入。《三年行动方案》所指的重要行业和关键领域包括以下四个部分：一是国家安全、国民经济命脉；二是提供公共服务、应急能力建设和公益性等关系国计民生领域；三是前瞻性战略性新兴产业；四是加大新型基础性投资实施的投入。国企混合也要有“退”，特别是在无关国计民生的行业中。
“竞争中性”并非适合于国企改革的整体原则，但适用于竞争性国有企业改革的原则。因为处于竞争性领域的国有企业原则上应完全走向市场。实现“竞争中性”原则包括平等对待、透明度管理和政府补贴控制。在竞争性流域，政府对国有企业与民营企业一视同仁。根据“竞争中性”原则，国有资本应从缺乏竞争力的企业中退出，清退不具备优势的非主营业务和低效无效资产。退出的国有资金一部分可以组建产业发展基金，投向国计民生的重要领域，增强国有资本的控制力与竞争力，另一部分可以充实社会保障基金，强化底线管理。
三、在实施分类改革的逻辑下推进国企混改
《三年行动方案》强调，要分层分类深化混合所有制改革。所谓“分层”，就是集团总部与二级、三级等子公司实施不同的混改。总体上，中央企业集团公司层面保持国有独资或全资，具备条件的可以引入其他国有资产实现股权多元化。混改的重点是推进国有资本投资、运营公司出资的企业和商业一类子企业的混改。换句话说，本次混改的重点不在集团公司层面，而是在子公司层面。
所谓“分类”，就是对不同类型的企业实施不同的混改形式。商业二类即自然垄断国企混改在其子公司，而且要保持国有资本控制地位，公益类企业可以推进投资主体多元化。商业一类子企业宜改则改，国有资本可以绝对控股、相对控股或者参股。商业一类企业引入非国有资本的持股比例可以超过三分之一。国有控股公司如果国有股东控股50%以上，可以引入持股5%以上的战略投资者。
分类分层深化混合所有制改革。重点是推进国有资本投资、运营公司出资企业和商业一类子公司混改。第一，“宏观分类”标准客观化。“谁出资、谁分类”的分类操作原则有可能延缓混合所有制改革的步伐，通过制定“行业细分清单”确认公开客观的国企分类标准，并向社会公示。在混改中，国企究竟属于公益类还是商业类、商业一类还是商业二类，对照此分类标准就可以确定。如果属于商业二类，混改中坚持国有资本控股的原则，如果属于商业一类，则宜控则控、宜参则参，打破对民营资本的“进入壁垒”。第二，商业二类企业的“混改”。商业二类属于自然垄断企业，原则上混改中应保持国有资本的控制地位。但自然垄断企业凭借市场支配力优势与融资优势，在过去20多年中大规模进入竞争性领域，成立了大量属于商业一类（竞争性）子公司，这既可能削弱了主业，影响了国有资本在自然垄断行业的控制力与影响力，又可能造成与民营企业争利，影响市场机制配置资源的效率。因此，我建议应根据商业二类子公司的性质来确立混改的原则与路径。具体来说，属于商业二类的子公司，在混改中应保持国有资本的控制地位，但属于商业一类的子公司，则还是应宜控则控、宜参则参、宜退则退。在明确“微观分类 ”的前提下推进央企的“混改”，具体途径就是要加快央企的“主辅分离”，对于央企中处于国计民生领域的主业进行国有资本占控制地位的“混改”，而对于处在一般性竞争领域的辅业进行产权多元化、分散化的股份制改造。第三，积极创造条件，引入骨干员工持股制度。同时，在混改中还应积极引入上市公司股权激励（期权）、科技型企业股权和分红激励等长期激励机制。第四，对于处于竞争性领域的国有企业，则在混改中应通过资本化、证券化等方式优化国有资本配置，提高国有资本收益。盈利最大化的前提是收益和风险的匹配，这就要保证国有资本的流动性必须充分。
四、在健全现代企业制度中推进国企混改
现代企业制度核心内涵可以概况为四句词：产权明晰、政企分开、权责明确、管理科学。为什么现代企业制度搞了20多年到现在没有达到预期目标，主要在政企分开当中找不到太好的办法，而混改如果在推进国有资本与民营资本的“混”上下功夫则有助于完善现代企业制度。在混改中如何避免只混不改，一是要看民营资本的经营机制到底在多大程度上提高了国有企业的经营效率；二是要看混改到底在多大程度上解决了产权明晰、政企分开等问题。如果在混改中民营资本达到一定的参股比例，就可以通过派出董事或监事在股份公司中有一定的话语权，例如，如果原来的公司董事会中13名董事除了4名独立董事，其他都是由政府委派，现在经过混改，多个民营资本参股方可以派出2-3名董事，3个独立董事，其他是政府委派的董事，相信公司的法人治理结构会发生深刻变化，从而改善企业的经营机制。因此，混改的改革效应还是要从完善现代企业制度中体现出来。通过混改，加快完善国有企业法人治理结构和市场化经营机制，健全经理层任期制和契约化管理，完善中国特色现代企业制度。对混合所有制企业，探索建立有别于国有独资、全资公司的治理机制和监督制度。对国有资本不再绝对控股的混合所有制企业，探索实施更加灵活高效的监督制度。
五、在推进垄断性行业竞争性环节市场化中深化国企混改
中共中央、国务院《关于加快完善社会主义市场经济体制的意见》强调通过引入竞争机制稳步推进自然垄断行业的改革。除了继续推进以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的垄断企业改革外，强调了加快实行垄断行业中竞争性环节的市场化，打破行政性垄断，防止市场垄断。如有序放开用电计划和竞争性环节电价，适时放开天然气源和销售价格，推进油气管网对市场主体公平开放，不同市场主体参与铁路运输业务的适度竞争等。
通过混改推进垄断行业竞争性环节的市场化。《意见》明确提出要在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面排除所有制歧视，实现各类所有制主体公平竞争。特别是要支持非公有制主体进入电力、油气等自然垄断行业，同时提出来要放宽服务业领域的市场准入。
民营企业投资率不高，有一个非常重要的原因就是投资机会少。民营资本 入股国企的动机之一： 财务投资人 ,追求收益最大化。需要向民营资本开放自然垄断行业；动机之二： 战略投资人，追求控制权。在竞争性领域，需要让渡更大的控制权。 如果垄断性领域不让民营资本进入，竞争性领域不让民营资本染指控制权，民营资本对混改就会缺乏热情。
六、在深化国资监管体制改革中推进国企混改
在对国有企业进行分类改革的同时，需要同步推进国有资产的监管体制，国资委主要代表国家行使对经营性国有资产的所有权，建议公益类国有企业划归财政部管理，或者在国资委下设置一个相对独立的非经营性国有资产监管部。
国有资产实行分级管理，并在政资分开的基础上实现政企分开，即国资委负责监管中央所属企业的国有资产，俗称央企。国资委对央企的监管从“管资产”向“管资本”转变，不再具体干预企业的日常经营活动，而专注于实现国有资产的保值增值。
可以把央企集团总部（重点是商业一类央企总部）改造成为承担“管资本”职能的控股公司，建立起“国资委-国有资本授权经营公司-股份公司”的三级链条；地方国资委监管地方所属企业的国有资产，为了减少地方政府对企业的过多干预，可以在国资委与国有企业之间成立具有独立法人地位的国有资产经营公司，并通过股权约束实现国有资产的保值增值，并形成“地方国资委-国有资产经营公司-股份公司”的三级委托代理关系。
