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当前面临经济增长动力持续弱化的地方政府，特别是面临长期财政赤字压力的多数区县政府和部分地级市政府，是中国“政府-国企-民企”三角债循环机制形成的主要推手。倘若多数区县及部分地级市政府始终面临不能从根本上解决自身长期财政赤字状态的困局，持续依靠中央或上一级政府财政转移支付，且长期面临政府财政收入难以支撑地区财政供养人口规模和无法通过谋划地方产业发展来增强地方财政收入能力的困境，则必然难以从根本上破解部分地方政府在中国当前“政府-国企-民企”三角债循环机制中的主导因素困局。

第一，针对“地方政府-民营企业”之间的债务拖欠和债务循环问题，建议主动把握此轮加大地方政府专项债的契机，将之作为化解长期债务拖欠现象较为突出、敏感性较为突出的部分地区政府所积累的“地方政府-民营企业”债务拖欠问题和风险的重要工具。鉴于中国“地方政府-民营企业”之间债务拖欠和债务循环问题主要沉淀和堆积在区县级政府及部分地级市政府，如何将此轮地方政府专项债的发行主体以及相应的化债主体调整和聚焦到区县级政府和面临经济发展动力弱化的部分地级市政府层面，就成为一个值得思考的问题。对此，建议适度提高和强化县区政府在此轮地方政府专项债的主体地位，将新增的5000亿元地方政府专项债券额度适度向县区政府倾斜，明确县区政府发行的地方政府专项债券必须专门用于两大领域，一是为地方政府产业引导基金补充提供资本金，二是投向以高技术产业园区开发为导向的、具备稳定收益的建设项目，以期通过项目收益和财政能力提升，间接解决地方政府对企业账款的拖欠问题，将之设定为2025年强化县域经济产业和化解债务的重要工具。

第二，尽快制定和出台全方位、系统性、约束性、强制性的监管制度与治理工具，全面规范和化解城投平台企业长期累积巨额隐性政府债务的负面效应。当前，中国的县区级政府和部分地方政府的各类国有城投平台企业，已经演变为造成政府巨额隐性债务和地区银行机构债务风险的主要来源，成为拖累地区内部分民营企业正常经营运转活动的主导因素。基于此，建议将严格规范和约束中国各级政府的国有城投平台公司的债务积累，作为今后一段时期内防范和治理地方政府债务风险的主要领域。在当前难以全面取消国有城投平台企业的背景下，相应的建议是：一方面，尽快展开独立摸底调查，核实中国各级政府国有性质城投平台公司的真实债务情况；另一方面，建议设立专门金融机构，重点处理已经存在巨大债务风险的地方政府隐性债务，尤其是将各级政府的国有性质城投平台企业的巨额债务，纳入到地方政府隐性债务处理和消化的重点领域。

第三，针对特定行业领域的“龙头企业-中小微配套企业”债务循环机制和货款拖欠问题，鉴于其在一定程度上本就是市场竞争逻辑的必然结果，相关规范原则和治理工具的设计，不应简单采取依靠政府强力干预的治理思路，而必须创造性地主动运用市场调控和疏导手段，将其对中国经济循环链的负面影响控制在一定范围之内。对此，提出以下建议：一方面，当前化解中小微企业货款拖欠问题的重点，仍应聚焦于提升特定行业龙头企业的外部融资能力，特别是对处于产能快速扩张阶段企业，通过拓宽融资渠道、强化金融支持等方式，满足这些龙头企业快速扩张的融资需求所产生的资金链需求，从而最终缓解中小微企业货款拖欠问题。另一方面，要尽快确立、突出、强化地方中小股份制商业银行机构在解决地方中小微企业领域融资难融资贵问题的主体地位，鼓励地方中小股份制商业银行机构全面落实无还本续贷政策。金融监管重点不应局限于防范地方中小股份制商业银行机构的潜在金融风险，而应积极转向鼓励和支持这类银行机构，引导其大力支持地区内创新型、科技型中小微企业与专精特新“小巨人”企业，特别是处于产业链供应链配套环节的中小微企业，以满足这些企业的直接融资需求为工作导向，将工作重点聚焦至融资增信和风险分担等方面的新型融资工具创新领域。

第四，针对“地方政府-国有企业（国有银行机构）”债务循环和债务拖欠问题的化解，本质上是要严格约束地方政府通过其直接主管和任命的地区国有企业渠道，以各种名义和工具筹集各类政府运行运转资金的不合理行为和操作空间。实地调研发现，地级市和区县级政府所属的部分国有企业，实质上已经几乎丧失了市场独立经营运营能力，其生存严重依赖于地区政府的各种工程项目和特定行政权力资源。而且，这些国有企业多数已经演变为地方政府各类行政权力的延伸，与地方政府相关机构部门之间形成了紧密的利益输送关系，必然会发展成为地方政府各类隐性债务和债务风险的主要堆积载体。对此，建议高度关注部分地级市和多数区县级政府所属国有企业，重视其作为地方政府干预地区经济和产业功能的延伸工具作用，以及其在地方政府隐性债务和债务拖欠形成机制中不可或缺的地位。鉴于绝大多数地级市和区县级政府所属国有企业缺乏核心竞争力且演变为隐性债务累积中心的基本事实，建议适度收缩压缩和严格限制地级市特别是区县级地方政府任意设立国有企业的权力空间，建议将中国的国有企业主要设置为中央所属和省级政府所属两类层级，适度保留部分地级市政府所属国有企业，严格限制区县级政府所属国有企业的设立。

第五，针对“国有企业-民营企业”债务循环机制和货款拖欠问题，应强调国有企业特别是各级地方所属国有企业在维护市场正常交易秩序中的规范性责任，突出国有企业部门在尽可能减少不合理货款拖欠乃至恶意货款拖欠行为及其对维护中国经济循环链体系正常运转等方面的首要责任担当。实地调研发现，当前“国有企业-民营企业”债务拖欠和债务循环问题主要集中在地方政府所属的国有企业，尤其是地级市和区县级所属国有企业，这些企业主要集中在房地产、建筑及各类工程项目领域，其问题根源仍然在于地方政府对地区国有企业项目款的长期巨额拖欠，而这种拖欠会传导并导致国有企业对与其存在承包合作关系的民营企业的长期货款拖欠问题。针对这一现状，建议在此轮地方政府专项债的使用中，允许适度将资金优先投入到有助于提升地方国有企业市场竞争力和持续盈利能力的优质项目，从而增强其偿债能力和资金周转能力，进而有效缓解地方国有企业和地区民营企业之间的债务拖欠问题。

来源：宏观经济智库，张杰，中国人民大学经济学院教授，国有经济研究院研究员