杨瑞龙：仍需强化对地方政府的GDP考核
政府投资既包括中央政府投资，又包括地方政府投资。以2022年为例，中央与地方财政支出占比分别为13.6%和86.4%。地方政府的支出能力和行为直接影响中央政府刺激投资和消费需求的效果。地方政府支出能力不足导致投资乘数显著下降。2019年，政府投资乘数为6.45，2023年降至1.65。投资乘数下降的一个重要原因是地方政府财政资金配套能力不足，甚至一些地方难以保证其事权范围内的事务。
在中国，讨论政府作用时应该明确区分中央政府与地方政府，二者行为模式不同，不能混为一谈。西方国家的地方政府与市场有明确的分离边界，一般不干预企业活动，而中国的地方政府与市场的边界较为模糊。20世纪80年代至21世纪初，地方政府总体上扮演了积极角色。一方面，地方政府官员具有强烈的经济发展动机，通过追求GDP增长实现升迁目标，由此产生地方竞争。为追求GDP增长，地方政府有强烈的招商引资动机，此时地方政府类似于一个集团公司，可将投资于本地的各类企业视作子公司，因为这些企业创造的价值计入地方GDP，且地方政府可参与企业在当地的纳税分成。因此，为了在招商引资中占得先机，地方政府具有强烈动机改善投资环境，如地方投资基础设施和公共服务设施的积极性空前高涨，中国大部分高速公路均由地方政府筹资建设。地方政府还有意愿推动自发制度创新，通过竞争改革优先权构建制度高地，形成特有的政商关系，激发企业投资。过去几十年地方上许多有效的制度创新，大多是企业和政府合作推动的结果。
然而，近年来，地方政府的这种积极角色发生了一些变化。首先，地方政府的促经济增长功能有所收缩。尽管地方政府仍对GDP增长有一定追求，但这种追求更多是出于“棘轮效应”，即为了避免经济增速过低而被问责，而非像以往那样具有内在的、积极的冲动。由于约束与激励不对称，有的政府官员不敢作为、不敢担当，将不出事、求安全作为首要目标；以“文件”落实“文件”、以“会议”落实“会议”的形式主义现象仍然存在。这些因素共同导致地方政府的促经济增长功能有所收缩。
其次，地方政府的投资功能有所收缩。过去地方政府通过“土地财政”和地方融资平台获得了相对充足的资金，再加上国家的政策支持，推动了诸多投资项目的落地。但近年来，随着房地产市场的低迷和房价下降，“土地财政”模式难以为继：一方面，土地出让金收入减少；另一方面，与房地产相关的税收收入大幅下降，直接影响了地方政府的财政收入。同时，地方融资平台也面临诸多问题，债务急剧上升，且存在“新官不理旧账”的现象。如今债务问题愈发严重，显性债务和隐性债务均居高不下。中央政府高度重视债务的化解问题，并出台了化债方案，但地方债规模过大，化债将是一个长期的过程。为防止债务率继续攀升，中央要求对融资平台新的举债实行终身追责。地方政府在资金来源方面面临困难，投资能力有所下降，投资功能也相应收缩。
再次，地方政府的支出能力正在收缩。2023年，31个省级行政区的广义财政收支缺口合计达到14.6万亿元。财政亏空主要依靠中央转移支付和发行债券来弥补，但目前这两方面都面临较大困难。这种财政亏空状况对地方政府的支出能力产生了显著影响，从而影响了投资和消费。
最后，地方政府对企业投资的带动作用有所收缩。改革开放后的较长一段时间内，地方政府竞争改革优先权以获取减税等优惠政策，从而吸引企业在本地投资。然而，近年来改革试验区的实质性税收等优惠政策逐渐减少，不再像以往那样对投资具有明显的吸引力。当财政亏空难以通过转移支付和发行债券来弥补时，地方政府只能通过增加非税收入来弥补亏空。非税收入范围较广，包括政府性基金、彩票公益金、国有资源或资产有偿使用收入、罚没收入。非税收入的增加对企业投资会产生“挤出效应”。
传统的通过发掘地方政府经济功能实现增长的模式在新时代面临诸多挑战，转型已成为必然选择。若仍沿用旧模式，可能导致地方之间恶性竞争加剧、腐败滋生、政商关系恶化、资源滥用、环境污染等一系列问题。因此，实现发展模式的转型非常必要。但在需要通过高强度政策刺激经济时，若地方政府的经济功能收缩而非增强，可能会削弱宏观经济政策的预期效果。
当前及未来一段时间，继续发挥地方政府功能仍有其必要性。
第一，重塑地方政府发展经济的动力机制。当下我国仍需强化对地方政府的GDP考核，重塑地方政府发展经济的动力机制。
第二，对地方政府官员的激励和约束需要对称化。激励与约束不对称，会扭曲地方政府官员的行为。当前，约束机制较为刚性，存在多项一票否决制，即使官员在其他方面表现良好，也可能因某一项考核不达标而被全盘否定。尽管某些项目确实重要，需要一票否决制，但考核目标的日益增多和追责压力的层层加码，使地方政府官员更关注问责风险和避免“踩线”。与此同时，激励机制相对不足。在当前形势下，鼓励创新至关重要。发展新质生产力不仅需要科技创新，更需要制度创新，通过制度创新为科技创新提供助力。创新不仅需要企业参与，地方政府也应积极参与其中，地方政府在制度创新中可以扮演重要的制度企业家功能。然而，创新过程中难免犯错，因而不仅要建立纠错机制，还要引入容错机制。地方政府曾经在制度创新中发挥了重要作用，其自发的制度创新为企业注入增长动力，未来仍需继续发挥地方政府在制度创新中的积极作用。
第三，调整中央与地方政府的财权和事权。若不能及时推进税收制度改革，中央适当上收部分事权和适当增加地方政府的财权，地方政府的收缩行为就可能会影响经济增长从而影响财政收入增长，进而会影响中央宏观刺激政策效应的发挥。为此，要建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限，完善财政转移支付体系。同时，加大化债力度，规范非税收入管理，适当增加中央事权。
第五，更好发挥地方政府在推进现代化产业体系构建中的作用。地方政府在未来的产业转型、产业升级、产业创新中仍然扮演着重要的角色，关键在于如何调动其积极性。地方政府功能的发挥需要资金支持，但当前“土地财政”和地方融资平台均面临困境。为此，应提升地方政府的市场化融资能力。
来源：宏观经济智库微信公众号，杨瑞龙，中国人民大学经济研究所联席所长
